Reformas en los sistemas de pensiones en la UE

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En prácticamente todos los países de la UE se va a registrar en las próximas décadas un aumento muy notable en el gasto en pensiones como porcentaje del PIB (tabla 22). El adelanto del baby-boom respecto a España –que ya hemos indicado– explica que algunos, como Suecia o Italia, hayan acometido ya profundas reformas de sus sistemas de pensiones. Desde los años noventa, la mayoría de los países han ido aprobando medidas de diferente calado para reformar sus sistemas de pensiones que afectan de forma significativa a los niveles de las prestaciones. Destacan a este respecto Alemania, Austria, Finlandia, Francia e Italia, a los que hay que añadir más recientemente Portugal, España y, en menor medida, Grecia.

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Al hablar de la reforma de los sistemas de pensiones se suelen distinguir dos tipos: las denominadas paramétricas, en las que cambian algunos de los criterios utilizados para el cálculo de las pensiones, como el período de cotización mínimo para tener derecho al 100% de la pensión, la edad de jubilación ordinaria y mínima, la base de cálculo o el índice de revalorización de las pensiones; y las reformas estructurales, en las que se introducen cambios más profundos en los fundamentos que afectan al sistema de reparto.

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Como se aprecia en el cuadro 2, prácticamente todos los países de la UE han aprobado reformas paramétricas en los últimos años a petición de la Comisión Europea y de otros organismos internacionales. En España fueron fruto de las medidas adoptadas en 2011. En todos los casos ha aumentado o está previsto aumentar la edad de jubilación. También se han generalizado el incremento de la carrera laboral completa y la base de cálculo (el número de años que se tienen en cuenta) de la pensión.

Dentro de las reformas paramétricas aconsejadas a los países por los citados organismos internacionales estaba la aprobación de un mecanismo de ajuste automático de ciertos parámetros de las pensiones –edad de jubilación, años de cotización necesarios o importe inicial de la pensión– vinculados a la esperanza de vida de la población (los que se denominan factores de primera generación) y a los recursos del sistema en cada momento dependiendo de la evolución de los salarios, el PIB, la inflación o la relación entre pensionistas y cotizantes (factores de segunda generación). A este mecanismo se le denomina “factor de sostenibilidad”. Muchos países europeos ya lo han aprobado (cuadro 3), aunque Dinamarca, Grecia y Holanda lo implementarán más allá de 2020. En España estaba previsto hacerlo en 2027, pero se ha decidido adelantar esa fecha dado el rápido deterioro de los recursos del sistema en los ya más de cinco años de profunda crisis económica y de empleo que estamos sufriendo.

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En este contexto, el Gobierno encargó a un comité de expertos el estudio del factor de sostenibilidad para nuestro sistema de pensiones, con vistas a su aprobación en un corto plazo. El objetivo declarado del comité era, a través de una regla sencilla y transparente, asegurar que el sistema de pensiones español se sostenga por sí mismo y reforzarlo ante la presión de las tensiones demográficas y las condiciones económicas cambiantes. El documento final, presentado el 7 de junio de 2013, define su propuesta como un factor de tercera generación, que se compone de dos fórmulas:

—        El Factor de Equidad Intergeneracional o FEI, que actúa sólo sobre el cálculo de la pensión inicial y la modera en la proporción que haya aumentado la esperanza de vida de la persona jubilada respecto de una esperanza de vida tomada como referencia. Busca, por lo tanto, que, en todo momento, dos personas que se jubilen a la misma edad habiendo acumulado la misma base reguladora sean tratadas por el sistema de la misma manera.

—        El Factor de Revalorización Anual o FRA, es una fórmula que delimita el crecimiento equilibrado de las pensiones, de acuerdo con los ingresos disponibles, el número de pensiones entre las cuales han de repartirse y el denominado efecto sustitución. Pero lo modula de acuerdo con la relación entre ingresos y gastos del sistema de pensiones, de modo que los déficits moderan el crecimiento de las pensiones y los superávits lo mejoran. Frente a las fórmulas utilizadas en otros países, en el caso español los ingresos del sistema adquieren un gran protagonismo y sobre éstos tienen una evidente capacidad de decisión y responsabilidad el Gobierno y el Parlamento.

Más allá de las polémicas en torno a la composición del comité de expertos y a los supuestos intereses del sector de previsión financiera, lo cierto es que no se puede obviar un proceso que se está acometiendo en prácticamente todos los países de nuestro entorno, que no se puede hacer con precipitación, debe ser equitativo desde un punto de vista generacional y debe contar con el máximo consenso posible para que ningún gobierno en particular se vea obligado a asumir el coste político de medidas ciertamente impopulares que de todas maneras habrá que tomar en uno u otro momento.

Como señaló Miguel Ángel García, representante de Comisiones Obreras en el comité de expertos, en respuesta a las críticas recibidas por su apoyo al documento final, buscar el equilibrio presupuestario del sistema de pensiones “a largo plazo es un objetivo de toda la sociedad, tal y como recogió desde su inicio el Pacto de Toledo. Un sistema de pensiones debe ser viable hoy, pero también en el futuro porque quienes se jubilen en cualquier momento del tiempo deben tener la seguridad de contar con los ingresos precisos para cobrar su pensión […]. Una cuestión muy importante, los retos y riesgos del sistema de pensiones español están ahí y aunque no se aplique ningún factor de sostenibilidad, si no se dota el sistema de más ingresos, se producirá en el futuro no muy lejano una reducción significativa de la relación entre pensión y salario que, además, al no contar con mecanismos de alerta pueden derivar en repentinos e intensos recortes de la pensión cuando se considere insostenible el déficit. Entonces, la distribución de los esfuerzos por cohortes y generaciones será muy desequilibrada”.

Por lo que se refiere a las reformas estructurales, la más radical sería la sustitución del actual sistema de reparto por uno de capitalización. Sin embargo, ningún país en la UE ha realizado este cambio de forma total. Lo que sí se ha hecho en algunos países (cuadro 4) es aumentar el protagonismo de la parte de capitalización manteniendo una parte pública que proporciona una pensión básica o una pensión contributiva financiada por el sistema de reparto. En un sistema de capitalización, al llegar el momento de la jubilación, el capital acumulado se transforma en una renta vitalicia cuya cuantía depende de la esperanza de vida. Según algunos expertos, “los sistemas de capitalización fomentan el ahorro, la oferta de trabajo y, por tanto, el crecimiento, sin olvidar que pueden aislarse en mayor medida de los efectos de los cambios demográficos y de los ciclos políticos. Pero entrañan un mayor riesgo, como se ha puesto claramente de manifiesto a lo largo de la crisis financiera, que ha supuesto una pérdida muy significativa del valor de los activos acumulados en fondos de pensiones públicos y privados. A diferencia de los sistemas de reparto, donde las pérdidas o el riesgo se pueden distribuir entre distintas generaciones, en los sistemas de capitalización esto, en principio, no es posible e incide de manera particular en las generaciones más próximas a la jubilación”.

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En segundo lugar, un cambio menos drástico que el anterior consiste en el paso a un sistema de cuentas nocionales, que está implantado en Alemania, Italia y Suecia. Éste es un sistema de reparto porque las pensiones de un año se pagan con las cotizaciones recaudadas en ese mismo año, pero las pensiones se calculan según el capital virtual acumulado en la cuenta nocional. Como señalan Vidal, Devesa y Lejárraga,  “una cuenta nocional es una cuenta virtual donde se recogen las aportaciones individuales de cada cotizante y los rendimientos ficticios que dichas aportaciones generan a lo largo de la vida laboral. Los rendimientos se calculan de acuerdo con un tanto nocional, que puede ser la tasa de crecimiento del PIB, de los salarios medios, de los salarios agregados, de los ingresos por cotizaciones, etc. Cuando el individuo se jubila, recibe una prestación que se deriva del fondo nocional acumulado, de la mortalidad específica de la cohorte que ese año se jubila y del tanto nocional utilizado”.